社科院报告建议完善利益补偿机制：不让种粮农民经济上吃亏、种粮大县财政上吃亏

21世纪经济报道记者 王峰 北京报道今年全国夏粮再获丰收。

国家统计局7月15日发布数据显示，今年全国夏粮产量14613万吨（2923亿斤），夏粮产量稳中略减，仍处于较高水平，实现了丰收。

(资料图)

保障粮食和重要农产品稳定安全供给，始终是建设农业强国的头等大事。作为全年粮食生产的第一季，夏粮丰收了，全年丰收就托底了。

今年6月，《粮食安全保障法（草案）》首次提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。草案聚焦粮食生产、储备、流通、加工等环节，全方位夯实粮食安全根基。

不过，保障粮食和重要农产品供给的任务仍然艰巨，尤其是破解保障粮食安全风险挑战的体制机制亟待突破。

近日发布的《中国农村发展报告2023》（下称《报告》）指出，粮食安全保障风险，需要通过全面深化农村改革来解决。

《报告》由中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社、中国社会科学院城乡发展一体化智库联合发布，这已是该系列的第8份年度报告。

中国社会科学院副院长、党组成员王昌林在《报告》发布会上说，“要聚焦巩固和完善农村基本经营制度、健全粮食安全保障制度、完善全面推进乡村振兴体制机制、健全城乡融合发展政策体系等重要领域和关键环节，提出具有针对性、突破性的改革方案和建议，切实提升全面深化农村改革的实效性。”

粮食需求总量会持续增长

近年来，中国粮食产量不断迈上台阶，人均粮食占有量2022年达到486公斤，连续15年高于国际公认的人均400公斤的粮食安全线。

但《报告》指出，保障粮食和重要农产品供给的任务仍然艰巨，面临的资源环境约束压力剧增，调动地方抓粮和农民种粮积极性的困难仍然存在，且落实大食物观的配套机制和政策尚未完全建立。

未来，粮食和重要农产品需求总量会保持持续增长态势。随着城乡居民食物消费结构升级，满足肉蛋奶等基本需要及健康食品、功能食品等美好生活需要形成的农产品需求会迅速增长。

因此，粮食安全保障的体制机制风险仍需格外引起警惕，尤其是种粮利益补偿机制亟待健全。

《报告》指出，种粮农民在经济上吃亏、种粮大县在财政上吃亏，一直是突出问题。

粮食种植与经济作物、瓜果苗木、畜牧养殖等相比，效益差距明显，且主要是小农户种粮，利润率和总收益都不高。近年来，气候变化导致的异常气候增多，又使种粮风险变大。

地方政府则面临发展粮食产业产值少、税收少的双重困境，产业链条短，加工增值少，且粮食精深加工和产业链高端环节集中在主销区。

“深化农村改革，要把住粮食安全、农民利益等底线红线，继续把住处理好农民和土地关系这条主线。”北京大学新农村发展研究院院长黄季焜认为。

让多生产粮食者多得补贴

对于如何创新完善种粮农民（主体）利益保障机制，《报告》给出了多项建议。

《报告》指出，提升当前农业补贴政策的精准性，探索农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴。继续执行好粮食最低收购价政策，逐步建立价格低时补贴生产者，价格高时补贴低收入消费者的机制。继续完善农业政策保险，提高完全成本保险的覆盖面，对那些创新农业保险品种的供给企业或主体进行政策激烈。

《报告》特别指出，江苏省的家庭农场主养老保险补贴政策具有一定的借鉴意义。

江苏省针对种粮队伍普遍老化、农民养老金标准总体偏低的现实难题，加大改革探索力度，引导支持家庭农场主“升级”养老保险，以灵活就业人员身份参加城镇职工基本养老保险，或选择较高档次城乡居民基本养老保险，由县区财政予以适当补贴，提高农场主养老待遇水平，稳定了种粮队伍。

我国的种粮主体是多元化的，可主要分为小农户和新型农业经营主体。有专家认为，种植业应转变为“二八格局”，即新型农业经营主体主要生产粮食等大宗农产品以保障国家粮食安全，小农户主要发展高值农业以保障收入持续增长。

《报告》提出农业发展多元化激励制度，其中就包括以提高粮食和重要农产品供给保障能力为主要目标的供给保障强化激励模块。

从农业经营主体看，激励小农户通过粮食产量稳定、保护耕地潜力获得政策激励，借助各类中介组织满足食物个性化市场需求；激励新型农业经营主体从高质量增产中获得市场激励，小农户从稳产高产中获得政策激励。

推动粮食产业链向主产区集中

对于如何建立健全粮食生产区域利益补偿机制，《报告》也给出了多项建议。

《报告》建议国家层面探索产销区多渠道利益补偿办法。

按照耕地资源承载力优化粮食生产区域布局，落实主销区、主产区、产销平衡区粮食生产责任。推动粮食产业链向主产区集中，提高主产区粮食产业发展效益和竞争力，把粮食产业链的增值收益和税收尽可能地留在主产区。

《报告》建议，国家要加大对粮食主产区的支持，增强粮食主产区发展经济和增强财政收入能力，实现粮食主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一。建立与粮食调出量、输入量相挂钩的发展帮扶机制，密切主产区与主销区的利益联结机制，推动主销区发展资源向主产区转移。

高标准农田建设依然是确保国家粮食安全的重中之重，其中也涉及农田建设区域补偿机制。

《报告》指出，既要提高承担高标准农田建设任务多、粮食保供能力强的省份的建设积极性，也要将建设任务少的地区的粮食安全责任担当落到实处。

《报告》鼓励探索粮食调出与调入省之间在高标准农田建设方面的自主协作和对口帮扶，引导调入省企业等主体参与调出省高标准农田建设相关工作，以便将双方的资本优势和产量优势互补起来。

在财政支农政策方面，《报告》指出，应强化对基层政府，特别是主产区的财力支持，完善主产区利益补偿机制，实现财力和支出责任的匹配。

《报告》建议，进一步扩大基于粮食安全的中央财政补贴规模，将粮食安全相关因素纳入相关转移支付项目分配因素中，加大对产粮大省、产粮大县的财政转移支付规模和奖励力度，取消产粮大省、产粮大县的配套要求。

此外，探索主产区横向转移支付补偿机制，考虑人口粮食消费量、实际粮食产量等因素，明确补偿标准，建立合理的成本分担机制。

健全粮食应急供应保障机制

完善国家粮食安全保障制度需要综合施策，《报告》还给出了多项建议，包括创新完善高标准农田建管用机制，构建种业持续振兴机制，建立健全粮食节约减损政策体系，建立健全落实“大食物观”的政策体系等。

《粮食安全保障法（草案）》规定，建立统一领导、分级负责、属地管理为主的粮食应急管理体制，加强粮食应急体系建设，健全粮食应急网络，制定粮食应急预案。

北京航空航天大学公共管理学院副院长詹承豫认为，粮食安全保障的应急体系是国家安全体系的重要组成部分，能够有效防范和降低粮食安全风险对国家和人民带来的危害损失。

“粮食安全保障应急机制需要以粮食安全风险监测作为支撑，建立起包含粮食产量、价格、供应链稳定性等多重复合性风险的监测研判预警机制。”詹承豫告诉21世纪经济报道。

《报告》也建议建立健全粮食应急供应保障机制，尽快完成《国家粮食应急预案》的修订工作。

《报告》指出，建立健全粮食应急保障制度，深化收储制度改革，发挥收储体系稳市场、保供给、促发展的作用。同时，加快形成逐级保障、层级响应、小灾省域内自救、大灾跨区域救助的粮食应急保障机制。

关键词：